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关于对省以下法院人财物统一管理的利弊分析
作者:卢国龙  发布时间:2016-01-12 10:17:29 打印 字号: | |
  十八届三中全会决议明确提出:“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”这个任务的提出,是司法体制改革中的重大突破。深刻理解这项改革的重大意义,正确组织实施这项改革,对于建设公正高效权威的社会正义司法制度,关系十分重大,是本轮司法体制改革的重中之重。

省以下法院人财物统一管理改革方案的基本思想是通过对法院体系内部自身控管力度的强化,即整个法院系统人、财、物的对外独立,来避免一些地方政府对司法审判的干扰,以克服当前一些地区司法审判存在的地方保护主义倾向。

  一、人财物统一管理模式的主要内容

  (一)法院经费实行中央与省级两级保障、统一管理。即最高人民法院编制本院、高级人民法院和专门人民法院的经费预算,报全国人大批准后,由国家财政按预算拨款。同时,实行诉讼收费制度改革,在最高人民法院、高级人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额交纳中央国库,财政部按全国人大通过的最高人民法院、高级人民法院和专门人民法院的经费预算结合预算内资金全额划拨。中级人民法院和基层人民法院经费实行司法经费省级统筹,省级财政统一预算拨付,省高级法院统一管理。具体由省级人大确定预算,省级财政执行预算、统一拨付,由省高级人民法院统筹、分配。同时,实行诉讼费用由省高级人民法院统一支配方案。法院将诉讼费用、办案中追缴的赃款等收入,统一由省级财政管理,集中于省级国库,省(直辖市、自治区)财政部门按省级人大通过的全省法院预算案结合预算内资金全额划拨,由省高级人民法院按照本省各级人民法院的收支计划统筹、核拨,用于补助全省各级法院的办案经费。减少市、县两级司法机关对同级财政的依赖,逐步克服地方保护主义的影响,从制度上保障司法机关依法独立公正地行使司法权。实行司法经费中央和省级统筹后,为减轻中央和省级财政的压力,省级财政和市、县两级财政按照一定比例分别向中央财政和省级财政上缴财政收入。

  (二)法官任免实行中央、省级两级管理、统一调配。为确保人民法院依法独立行使审判权,此次改革中中提出省以下法院人员统一管理,主要还是指法官人事管理的独立,是指法官的人事管理应与一般行政人员的管理分开,其任命或选举由不受行政控制的独立机构来组织、运作和管理,而是由省级人大统一任免。这种独立作为审判独立最为基本的内容,目前不仅在理论上得到普遍认同,世界不少国家在宪法或法律中也都作有明确规定。我国宪法第126条规定:“人民法院依法律规定行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”无疑也充分体现了这一思想。

  二、实行人财物统一管理的法治意义

  (一)实行人财物统一管理是确保人民法院依法独立公正地行使审判权的制度保障。在传统的干部管理模式下,法院的人财物几乎是完全掌握在地方党委、人大和政府的手中。这在客观上就造成了地方法院、检察院对地方党政领导的高度依赖。这种依赖,不仅不能从制度上保障法院严格依照法律规定来办理案件,而且容易丧失人民群众对司法权的信任。实践中,虽然地方党委政府干预案件的办理导致司法不公的是极个别的现象。但是从制度设计上讲,法院的人财物控制在地方党委政府的手里,法院在工作上就必然要听从地方党委和政府,当地方利益与国家利益发生突,法院很难严格依照国家的法律规定来办理案件,地方保护主义就会对案件的公正处理构成威胁。因此,省以下法院实行人财物统一管理,从制度上解决了人民法院依法独立公正地行使审判权的问题。

  (二)实行人财物统一管理是遏制司法腐败的制度基础。近年来,司法腐败的问题引起人民群众的强烈不满和社会各界的高度关注。司法腐败的原因是多方面的,其中一个重要方面就是司法机关内部管理水平不高和制度漏洞。一直以来对司法人员的行政化管理模式包括考核机制,使他们不得不像其他国家机关工作人员一样,服从上级的指示命令,照顾左邻右舍的关系,在案件的办理过程中也就难免受到地方党委政府和社会上的各种诱惑与干预。只有推行法院人财物统一管理体制,由省级法院统一管理全省的司法人员,才有可能建立符合职业特点的司法人员管理制度,才有可能对司法人员进行科学合理的分类管理,也才有可能将法官从地方各种干预中解脱出来。当然,实现了法院人财物统一管理,并不意味着就自然而然地杜绝了司法腐败,但是至少可以提高司法人员抗拒干扰、抵御诱惑的几率,减少滋生司法腐败的温床。

  (三)实行人财物统一管理是提高司法水平的制度条件。近年来,人民群众涉法涉诉信访案件居高不下,特别是不断发现的冤错案件,反映出法院办案质量不高的问题。但是另一方面,全国各级法院多年来一直在抓人员培训和素质教育,下了很大的功夫来提高队伍素质。这方面的收效甚微的一个重要原因是司法人员缺乏提高素质的内在动力。其原因固然是多方面的,但有三个恐怕是不能回避的重要因素:一是在同一个地区工作的司法人员,由于地方经济发展水平的差异,导致在不同法院工作的司法人员之间严重的同工不同酬。二是在普通公务员的管理模式下,在同一法院工作的司法人员,能干的与不能干的,干多的与干少的,大家的收入都差不多。三是干部的提拔,在一定程度上不是看工作能力与工作业绩,而是受人际关系尤其是与地方党政部门的关系的影响。在这样一种管理模式下,司法人员在总体上就缺乏钻研法律、积累办案经验、提高办案质量的动力。实行省以下法院人财物统一管理,就有可能彻底改变这种状况,为业务水平高的人提供更广阔的发展空间;有可能采取符合司法工作规律的管理模式,为精通法律、善于适用法律处理重大复杂案件的高素质司法人员提供更多的晋升机会,从而激发和动员司法人员钻研法律,提高素养。

  三、实行人财物统一管理模式的利弊分析

  (一)有利之处。一是有利于依法独立行使审判权。原来的法院经费由地方财政保障、法官由地方人大任免,司法体制的行政化,为行政权干涉司法审判权提供了可能性,严重破坏了司法审判权的独立性。事实上,原有的司法机关就是依照国家行政机关的模式来设置的,特别是在地方层级,法院更是被人们视为地方党政机关的组成部门。法院在组织、人事、财政、编制等方面,都受地方党政机关的影响甚至是直接管理。法院实行人财物统一到省一级管理,有利于法院依法独立行使审判权,建立科学的审判权运行机制,推进审判权的去行政化,避免审判权的行使受行政权干涉。二是有利于保证法官独立审判的权力。在法院管理环节中,保证司法程序中的审判独立,首先应确保法官自身的独立地位。只有保证法官拥有独立审判的权力,“才能使现代诉讼中帮助和制约法官作出正确裁决的一整套制度真正发挥作用,也才能有效贯彻司法责任制度”。中级人民法院和基层人民法院的法官由省人大任免,高级人民法院统一调配,避免了受地方干扰。三是有利于国家法律的统一实施。中级和基层人民法院是国家设在地方的法院,代表国家行使审判权。法官依法独立审判是实现社会正义的前提和必需的条件。法院实行人财物统一到省一级管理,这使得法院在审理涉及地方利益的案件时,能够保持应有的独立性,避免来自地方保护、地方关系、地方行政权的干预等,以保证国家法制的统一与威信,实现建设法治国家的目标,促进社会主义市场经济的健康发展。四是有利于建立统一开放竞争有序的市场体系。按照十八届三中全会公布中提出的建设统一开放、竞争有序的市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性,使市场在资源配置中起决定性作用的基础。在这一过程中,国家治理模式要从政府干预向市场配置转变,通过人财物的统一管理,避免地区保护主义,法治手段成为建设统一开放、竞争有序市场体系的有力保障。五是有利于法律适用标准的统一。法律适用的统一性有助于体现法律原意的唯一性,有助于为人们的生活提供确定性和可预测性的行为规范,有助于树立起人们对法律的信任。对省以下法院实行人财物的统一管理,有利于高级法院、最高人民法院统一裁判标准、统一裁判主体、建立健全法律适用统一的协调机制,上级法院可以通过上诉审、提审、再审本级和下级法院之间法律适用不统一的案件,予以改判并纠正,从而起到法律适用统一整合作用。六是有利于建立司法预算制度。建议由最高人民法院编制全国法院系统的司法预算,送财政部汇总,原则上财政部不对预算进行修改,但是可以附加书面异议,由国务院就此向全国人大报告。各高级人民法院编制辖区内中级、基层人民法院预算,送省级财政部门,由省级财政部门提出意见后,有省级政府向省人大作报告。全国人大和省级人大批准司法预算后,国务院及财政部门按照预算拨付款项,最高人民法院和高级人民法院具体负责执行。七是有利于体现财权与事权相统一原则。司法权属于中央事权。一方面,司法的独立性、统一性和公平性要求司法体制与政府体制相分离,由司法部门独立行使司法权力,因而,司法体制可以与政府体制及其财政体制不一致。另一方面,经费保障体制只有与管理体制相一致,才能实现财权与事权相统一的财政体制设计原则。根据司法工作的需要,法院、检察院的管理体制改为中央和省两级,经费保障体制由现行的四级政府保障调整为中央和省两级财政保障,更能体现财权与事权相统一的原则。

  (二)不利之处。一是人财物统一管理后法院内部行政权对审判权可能造成影响。省以下法院人财物统一管理后,地方党委这政府对法院不在拥有人事权和财政权,法院在案件办理过程中少了来自地方党委和政府的羁绊,这意味着法院依法独立行使审判权的外部独立条件基本具备,但同时人财物等方面在上级法院内部管理的强化,意味着上级法院对下级法院的管理控制加强,对下级法院的监督关系很可能强化为领导关系,法官在具体的司法审判活动中,对于事实的认定和法律的适用,可能会受其他法官和法院系统内部司法行政权力的干涉,进而影响法官的独立地位。这种情况下,对个案的处理很容易让公众对下级法院的独立审判产生怀疑,而且对上诉的意义和效果期望值打折扣,司法公信力受到影响。所以,法院的人财物省以下统管并不一定能一蹴而就的使审判权摆脱各方干预,如何保证法院内部审级独立问题需要在法院审判权力运行机制改革中予以完善。二是财物统一管理后对财政预算的影响。省级以下法院的经费与资产的统一管理,归根到底是财源问题。按照制度设计,改革后省级以下人民法院财物统一由省级财政保障,这必将会给省级财政增加不小的压力。虽然,在改革后各级法院收缴的诉讼费以及罚没的款项会统一上交省财政部门,这在一定程度上能够抵消省财政对各级法院的部分财物支出,但具体能抵消多少目前尚不明确,而且,随着信息化建设的不断推进,随着法官出差办案等费用支出的规范管理,等等,法院各方面的支出持续增加,再加上法院司法为民的不断推进,减免缓诉讼费等为民举措不断深化,法院的诉讼费增幅不会有太大变化。这两个方面的因素,可能导致省财政的压力增大,能否保证各级法院的经费拨付有增无减,应该是当前各级法院所普遍关注的问题。这就要求,在预算编制过程中,要尽可能的全面考虑各级法院的支出需求,省级整体预算尽可能的向法院倾斜,以保证法院的工作需要,同时,省级法院要进行动态监管和调整,对预算的执行情况以及执行过程中因工作需要出现的需求变化及时跟进,予以解决。三是最高人民法院、省级人民法院人财物管理压力增大。人财物统一管理后,省级法院的相关管理部门在做好本法院管理工作的同时,承担起了中级法院和基层法院两级法院的法官任免、经费预算、拨付、审计等方面的工作,工作量会明显增加。就按河北省来说,中级和基层两级法院共有100多个,将这100多个法院的人财物统一管理起来,工作量可见一斑。这就给省级法院的管理部门带来了极大的挑战,即使加班加点估计也是难于应付的。所以,在实际工作中,在强调省级法院加强人员和财物管理的同时,要根据需要为相关管理部门增加编制和人员,有必要的情况下,应该设立相关机构来专门负责此项工作。

  总之,我国法院人财物统一管理体制改革虽然形式上是因地方保护主义义对司法审判的干扰而起,但是不容忽视的是,这场改革也是我国社会现代化、法治化进程中展开的一场改革,形势、历史条件和社会对于司法公正的内在要求,决定了这场改革应当要“革”的绝不仅仅是地方保护主义的问题,在为法院依法独立行使审判权创造外部独立条件的同时,还需要配套加强人民法院内部审判权运行机制改革,确保人民法院审级独立,各级人民法院依法独立行使审判权,强化法官审判责任,提高法官保障水平。法院经费保障体制的改革涉及到现行的法律、行政管理体制和财政管理体制等一系列因素,尤其是涉及中国司法体制的改革和完善,因此需要统筹考虑各方面的因素,才能最终建立起适合中国国情和法治建设实际需要的法院经费保障体制。
责任编辑:刘晓琳